Algemeen

Inleiding

In Nederland worden verschillende normen gehanteerd voor de algemene milieukwaliteit, die gelden als het minimum kwaliteitsniveau voor alle oppervlaktewateren in Nederland, nl. de MKN en MTR. Deze normen zijn voornamelijk (maar niet uitsluitend) gebaseerd op ecotoxicologische gegevens, en worden hier ecotoxicologische normen genoemd. Er is inmiddels een lange historie met verschillende normen en verschillende wijzen van afleiding in Nederland. Eerst was er het nationale MTR, Maximaal Toelaatbaar Risico en het VR, Verwaarloosbaar Risico. Met de invoering van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW, WFD, Water Framework Directive 2000/60/EC) is de MKN, MilieuKwaliteitsNorm de geldende norm voor veel stoffen. Er is nu een overgangssituatie. Het MTR blijft van kracht zolang er geen MKN voor in de plaats komt. Omdat nog niet voor alle stoffen de MKN zijn afgeleid, betekent dit ook dat er op het gebied van normstelling verschillende waarden naast elkaar zullen bestaan: MTR naast MKN. Zie ook het artikel van Vos e.a. in H2O uit 2015: Normen voor het waterkwaliteitsbeheer: wat kun, mag en moet je er mee?

Bij de MKN is er sprake van twee normen, respectievelijk de Jaargemiddelde MKN (JG-MKN) en Maximaal Aanvaardbare Concentratie MKN (MAC-MKN). MTR en JG-MKN vertegenwoordigen de concentratie van de stof in het milieu die bescherming biedt is tegen nadelige effecten bij langdurige blootstelling aan die stof. De MAC-MKN biedt waterorganismen bescherming tegen kortdurende piekblootstelling.

In de huidige versie van de Atlas wordt de omgang met verschillende normtypen MTR-MKN als volgt uitgewerkt.

  • Indien voor een stof een JG-MKN is vastgesteld, dan worden alleen de resultaten voor deze norm gepresenteerd en niet voor het (eventueel) aanwezige vroegere MTR voor deze stof.
  • Indien er voor een stof alleen een MTR bekend is, en dus (nog) geen JG-MKN, dan worden de resultaten van het MTR getoond.

In het keuzemenu van de Bestrijdingsmiddelenatlas wordt deze combinatie van normen gepresenteerd als: JG-MKN / MTR. Bij de resultaten en de factsheet wordt direct duidelijk om welke van deze twee normen het gaat. In de loop van de tijd zal de JG-MKN het MTR meer en meer gaan vervangen, hoewel dit geen doel op zich is.

De MKN is dus de opvolger van de MTR voor een groot deel van de stoffen. Ook de wijze van afleiding heeft een ontwikkeling in de tijd doorgemaakt, waarbij de laatst bepaalde MTRs op een vergelijkbare wijze zijn afgeleid als de JG-MKNs. Om die reden wordt de wijze van afleiding van normen, hier in het algemene (gezamenlijke) deel behandeld.

Naast de rangorde tussen MKN en MTR (MKN>MTR) zijn er binnen deze normen ook nog verschillende categorieën, nl. de wettelijke versus indicatieve norm enerzijds en het opgelost versus totaal anderzijds. Indien er voor een stof binnen de vigerende norm meerdere categorieën zijn, dan wordt eerst gekozen voor de wettelijke (niet-indicatieve) norm en indien nodig vervolgens voor de norm voor de opgeloste fractie.

Voor het leeuwendeel van de normen zijn opgeloste en totale waarden identiek. Voor een klein aandeel van de stoffen is de opgeloste norm iets lager dan de totale norm. Voor deze (veilige) werkwijze is gekozen omdat in de aangeleverde waterkwaliteitsgegevens géén informatie is opgenomen over de wijze van analyse (opgelost of totaal, etc.).

Indeling in groepen stoffen

De KRW kent een Europees en een nationaal spoor. Hierdoor zijn drie groepen stoffen te onderscheiden. Ten eerste worden op EU niveau prioritair en prioritair gevaarlijke stoffen geselecteerd en worden normen vastgesteld die vervolgens door de lidstaten worden geïmplementeerd in nationale wetgeving. Daarnaast moeten de lidstaten volgens de KRW ook identificeren welke stoffen op nationaal niveau van belang zijn voor de waterkwaliteit en deze stoffen met normen in regelgeving opnemen. Tenslotte zijn er in Nederland ook veel normen beschikbaar voor stoffen die niet onder de KRW zijn gereguleerd. Hieronder volgt nadere uitleg over deze drie groepen stoffen.

1.     Prioritaire bestrijdingsmiddelen onder de KRW

Artikel 16 van de KRW bepaalt de EU-strategie voor het vastleggen van geharmoniseerde milieukwaliteitsnormen voor prioritaire  en prioritair gevaarlijke (groepen van) stoffen,  die een risico vormen voor, of via, het aquatisch milieu. Het vaststellen van Europees geharmoniseerde MKN is één van de elementen om de beschermingsdoelstellingen van de KRW te bereiken. De eerste dochterrichtlijn prioritaire stoffen (2008/105/EU) bevatte kwaliteitsnormen voor 33 van deze (groepen) stoffen, waaronder een aantal bestrijdingsmiddelen en 8 uit andere EU-richtlijnen afkomstige stoffen. Deze Europees vastgestelde normen zijn in Nederland één-op-één overgenomen in Bijlage I van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water (BKMW) uit 2009. In 2013 is de Europese dochterrichtlijn herzien. Met de nieuwe richtlijn (2013/39/EU) zijn nieuwe stoffen toegevoegd aan de lijst van prioritair en prioritair gevaarlijke stoffen en zijn van enkele stoffen de normen herzien. Ook is voor een aantal stoffen de monitoringsverplichting versoepeld. De dochterrichtlijn bevat nu normen voor 45 stoffen en stofgroepen. Het BKMW zal nog aan deze nieuwe richtlijn worden aangepast. In de KRW is aangegeven dat aan de kwaliteitsdoelstellingen voor de prioritaire stoffen in 2015 moet worden voldaan. Het kabinet heeft echter besloten dit doel volgens de regels van de KRW gefaseerd uiterlijk 2027 te bereiken

2.     Overig relevante bestrijdingsmiddelen onder de KRW

De KRW verplicht lidstaten ook om stoffen te identificeren die in het eigen land een probleem zijn voor de waterkwaliteit. Deze stoffen worden specifieke verontreinigende stoffen genoemd. In Nederland zijn deze stoffen en bijbehorende normen opgenomen in de Regeling monitoring Kaderrichtlijn water uit 2010. De Nederlandse stroomgebieden zijn onderdeel van internationale stroomgebieden, Omdat het beheer bovenstrooms een direct gevolg heeft voor de aanvoer en kwaliteit van het water benedenstrooms worden, waar mogelijk, afspraken gemaakt in de internationale stroomgebiedscommissies waarin de betrokken landen zitting hebben. In het geval van de Rijn zijn dat bijvoorbeeld Zwitserland, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland. De internationale stroomgebiedscommissies doen ook voorstellen voor normen voor stoffen die in hun stroomgebied relevant zijn. Deze normen kunnen dan door de lidstaten in nationale wetgeving worden overgenomen. In Nederland staan de stroomgebiedrelevante stoffen in de Regeling monitoring KRW en daarmee gelden ze voor het hele land. Voor de overige nationaal relevante bestrijdingsmiddelen die niet op de lijsten van de internationale stroomgebiedcommissies voorkomen is Nederland zelf verantwoordelijk voor de normstelling. Voor de huidige regeling is in 2005 in de zogenaamde Regiegroep van de KRW afgesproken om de lijst uit EU Richtlijn 76/464 als uitgangspunt te nemen voor het opstellen van een zogenaamde groslijst van overige relevante bestrijdingsmiddelen. Het RIVM heeft in overleg met de toenmalige ministeries van VROM en V&W (nu IenM) een prioritering aangebracht. Ook is een twintigtal werkzame stoffen van bestrijdingsmiddelen aan de lijst toegevoegd die in de Tussenevaluatie van de Nota Duurzame gewasbescherming als mogelijke problemen naar voren kwamen. In totaal staan er 70 gewasbeschermingsmiddelen in deze regeling. De normen in de regeling zijn voor het grootste deel MKN-waarden die zijn afgeleid volgens de Europese methodiek. Daarnaast zijn er MTRs in de regeling opgenomen voor die stoffen waarvoor bij het opstellen van de regeling (nog) geen MKN was afgeleid. In 2012 is de stoffenlijst van de Regeling geëvalueerd in het licht van monitoringsgegevens. Van ruim 70 stoffen, waaronder een aantal bestrijdingsmiddelen, is geconcludeerd dat ze niet meer relevant zijn vanuit het oogpunt van het halen van de KRW-doelen, omdat ze in de afgelopen jaren niet of slechts een enkele keer werden aangetroffen, of omdat de gemeten gehalten ruim onder de norm waren. Bij de komende herziening van de regeling (voorzien voor 2015) zullen deze stoffen worden afgevoerd en zullen er nog c. 45 bestrijdingsmiddelen met een MKN in de Regeling staan. Van de stoffen die uit de Regeling verdwijnen, blijft de norm gewoon bestaan. De stoffen vallen echter niet meer onder de reguliere meet- en rapportageverplichting van de KRW.

3.     Bestrijdingsmiddelen die niet onder de KRW zijn gereguleerd

Naast de stoffen in wet- en regelgeving onder de KRW zijn opgenomen, zijn er nog tal van andere bestrijdingsmiddelen waarvoor in het verleden een waterkwaliteitsnorm is afgeleid. Dit is gebeurd in het kader van vergunningverlening, naar aanleiding van calamiteiten of vanuit een andere (onderzoeks)vraag. Veel stoffen uit de Bestrijdingsmiddelenatlas vallen onder deze groep. Deze normen zijn te vinden via de RIVM webpagina Risico’s van Stoffen (www.rivm.nl/rvs). Dit zal ook gelden voor de stoffen die uit de Regeling monitoring KRW zullen worden afgevoerd. Om het onderscheid te maken met normen uit wet- en regelgeving, worden deze normen ook wel aangeduid als beleidsmatig vastgestelde normen. Ze hebben echter niet enkel een beleidsmatige functie. Elke waarde die wordt opgenomen in een (lozings)vergunning heeft daarmee een juridische status en kan als precedent fungeren voor andere situaties.

Afleiding van normen

Net als voor de afleiding van het MTR, gaat men voor het ecotoxicologische deel van de JG-MKN uit van alle beschikbare ecotoxiciteitgegevens van de stof (mits van voldoende kwaliteit) voor zoveel mogelijk verschillende groepen waterorganismen. Het verzamelen van toxiciteitgegevens en het beoordelen van de betrouwbaarheid van deze gegevens was en is dan ook een belangrijk onderdeel van de normafleidingsprocedure.

Afhankelijk van de hoeveelheid en het soort gegevens, kan de norm op drie manieren worden afgeleid: door het toepassen van een veiligheidsfactor op de uitkomst van de meest kritische laboratoriumstudie, door statistische extrapolatie en op basis van semi-veldstudies.

  1. Indien slechts van een beperkt aantal organismen toxiciteitgegevens beschikbaar zijn, dan wordt een veiligheidsfactor toegepast op de laagste concentratie die in het laboratorium geen effect laat zien. De veiligheidsfactor is afhankelijk van de omvang van de dataset en de soorten die erin vertegenwoordigd zijn. Als er gegevens van lange-termijn (chronische) studies voor de potentieel gevoelige soorten zijn, is de toegepaste veiligheidsfactor voor directe ecotoxiciteit meestal 10. Als er alleen kortdurende (acute) studies zijn of als uit acute studies blijkt dat een gevoelige groep niet vertegenwoordigd is in de chronische dataset, wordt er een hogere factor toegepast.
  2. Als er voldoende gegevens zijn, kan een norm ook worden afgeleid met een statistische methode volgens Aldenberg & Jaworska (2001), ook wel aangeduid als soortgevoeligheidsverdeling of Species Sensitivity Distribution (SSD). Met de beschikbare gegevens wordt berekend bij welke concentratie ten hoogste 5% van de soorten een effect ondervindt. Deze concentratie wordt de HC5 genoemd (Hazardous Concentration for 5% of the species) en dient als uitganspunt voor de norm. Wegens rekenkundige problemen is het niet mogelijk een 100 % beschermingsniveau uit te rekenen. Daarom is er een "cut-off-value" gekozen van 95 % bescherming. Ondanks dit niveau van 95 % is het nadrukkelijk de bedoeling het gehele ecosysteem te beschermen.
  3. Naast de methodes met veiligheidsfactoren en SSD’s, kan een ecotoxicologische norm ook worden gebaseerd op semi-veldstudies. Hierbij wordt modelecosysteem onder min of meer natuurlijke omstandigheden blootstgesteld aan een stof.

De afleiding van de MAC-MKN gaat in grote lijnen op dezelfde manier, maar er worden alleen kortdurende (acute) studies gebruikt. Er wordt een veiligheidsfactor van 10 of 100 toegepast op de laagste concentratie die in het laboratorium 50% effect laat zien. Deze factor dient ondermeer om het 50% effectniveau te vertalen naar een geen-effect niveau. Ook voor de MAC-MKN kunnen SSD’s en/of semi-veldstudies worden gebruikt.

Tot 2004 was de methodiek voor het afleiden van normen voor het grootste deel nationaal bepaald (Kalf et al, 1999; Traas, 2001), al waren de te hanteren veiligheidsfactoren ontleend aan een Technical Guidance Document (TDG) van de Europese Comissie (ECB, 1996). In 2003 verscheen er een nieuwe versie van de TGD (EC/JRC, 2003). Het systeem van veiligheidsfactoren werd verder uitgebreid en de SSD-methode die in Nederland al langer werd toegepast, werd in de Europese guidance opgenomen. Er was wel een belangrijk verschil: waar in Nederland een SSD al werd toegepast als er voor vier of méér verschillende groepen organismen chronische toxiciteitgegevens beschikbaar waren, zijn er sinds de invoering van de TGD minstens 10 (en bij voorkeur meer dan 15) waarden nodig van ten minste 8 taxonomische groepen voordat een SSD kan worden gemaakt. Bovendien moet er nog een veiligheidsfactor op de HC5 worden toegepast. Min of meer parallel aan de nieuwe TGD werd de eerste guidance voor het afleiden van KRW-normen ontwikkeld (Lepper, 2002). In 2004 werd besloten om de Europese methodiek voor het afleiden van normen ook in Nederland in te voeren. Voornaamste reden voor het aansluiten bij de Europese methodes was de implementatie van de KRW en de komst van de Europese chemicaliën verordening REACH. Dit leidde tot een nieuwe Nederlandse guidance (Van Vlaardingen en Verbruggen, 2007), waarin het afleiden van nationale normen in lijn werd gebracht met de TGD en de tot dan toe ontwikkelde KRW-methodiek (Lepper, 2005). In 2011 werd de huidige Europese guidance voor het afleiden van de JG-MKN en MAC-MKN gepubliceerd (EC, 2011). Deze guidance bouwt voort op eerdere KRW-guidance (Lepper, 2005), de TGD en de daarop gebaseerde REACH-guidance (ECHA, 2008). Dit document is nu het uitgangspunt voor het afleiden van waterkwaliteitsnormen in Nederland. Het RIVM zal de nationale guidance hierop aanpassen.

Ad hoc of  indicatieve normen

De afleiding en vaststelling van MTR- en MKN-waarden is een tijdrovend proces gebleken. Omdat in de praktijk vaak behoefte bestaat aan norm voor stoffen waarvoor nog geen gedegen norm is vastgesteld, worden in voorkomende gevallen ook ad-hoc of indicatieve normen afgeleid. De hierbij gehanteerde methode is in grote lijnen identiek aan die van de gewone normafleiding, met dit verschil dat er in een beperkt aantal databestanden naar ecotoxiciteitgegevens wordt gezocht en de betrouwbaarheid van de onderliggende studies niet verder wordt geëvalueerd. Deze waarden moeten dan ook als indicatief worden beschouwd en worden ad hoc of indicatieve MTR of MKN genoemd.

Het Verwaarloosbaar Risiconiveau (VR)

Naast het MTR kent Nederland van oudsher het Verwaarloosbaar Risiconiveau (VR), ook wel aangeduid als streefwaarde. Het VR komt in de systematiek van de Europese KRW niet voor, maar wordt nationaal in een aantal kaders nog wel gebruikt of genoemd als lange-termijndoel, bijvoorbeeld in het beleid ten aanzien van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) en van gewasbescherming (IenM, 2011; LNV, 2004; EZ, 2013). Het Nederlandse VR is indertijd ontwikkeld om rekening te houden met de mogelijke effecten als gevolg van de aanwezigheid van veel stoffen tegelijk (Smit, 2011). Dit gebeurt door de JG-MKN (en vroeger het MTR) te delen door 100.